באישור אדיב של חברת סטרלקה, אנו מפרסמים קטע מתוך התכנון העירוני המודרני של ג'ון מ 'לוי - כלשונו של העורך המדעי לתרגום הרוסי אלכסיי נוביקוב, "אנציקלופדיה של תכנון עירוני שנכתבה על ידי אורבניסט ומתכנן ערים בפועל המגבה מעלה כמעט כל תזה עם דוגמה בולטת, קודם כל, שלו."
מדוע תכנון מדיניות?
מכמה סיבות, התכנון מתבצע בדרך כלל בתנאים פוליטיים מאוד:
1. תכנון כולל לעיתים קרובות טיפול בבעיות הפוגעות באנשים, כמו אופי השכונה או איכות רובע בית הספר. פתרון תכנוני שלא מוצא חן בעיניך יכול לפלוש לחייך מדי יום אם הוא מיושם במקום בו אתה גר או עובד. התנגדות אלימה לדיור מסובסד מפרברים נובעת בעיקר מהחשש שהוא ישפיע לרעה על בתי הספר המקומיים. בחלק מהמקרים, דאגות אלו אינן בסיסיות, ובאחרות אינן, אך בכל מקרה קל להבין מדוע יש התפרצות רגשית כשמדובר במשהו שלדעת התושבים משפיע על האושר והבטיחות של ילדיהם. ההתנגדות הציבורית המהדהדת הייתה הכוח העיקרי שסיים את תוכנית ההתחדשות העירונית. פעולות מנהלות מעטות יכולות לייצר יותר רגש מאשר תוכנית שיכולה לאלץ תושב עירוני לעבור מדירה או להעביר את עסקיהם, כדברי מחבר אחד, "לפנות את הדרך לדחפור פדרלי".
2. פתרונות תכנון נראים לעין בלתי מזוינת. מבנים, כבישים, פארקים, נדל ן - המקומיים רואים ומכירים אותם. טעויות תכנון - למשל, טעויות אדריכליות - קשה להסתיר.
3. תהליך התכנון, כמו כל שאר תפקידי השלטון המקומי, מתרחש במקום בו אתה גר. קל יותר לאזרח להשפיע על פעולותיה של מועצת העיר המקומית מאשר להחלטות מחוקק המדינה או הקונגרס. מודעות לביצועים פוטנציאליים מעוררת השתתפות בתכנון.
4. אזרחים מאמינים בצדק שיש להם ידע מסוים בתכנון, גם אם לא למדו אותו באופן רשמי. התכנון כולל שימוש בקרקע, ניהול תעבורה, אופי הקהילה עצמה ונושאים אחרים המוכרים לתושבים המקומיים. לכן, ככלל, המקומיים אינם סומכים ללא תנאי על מתכננים.
5. תכנון כולל קבלת החלטות עם השלכות פיננסיות חמורות. נניח שמר איקס מחזיק 100 דונם של אדמות חקלאיות בפאתי העיר. ערך הקרקע באזור עולה וברור שבקרוב ישמשו אותו באופן אינטנסיבי יותר. אם מותקנים מים וביוב עירוניים לאורך הכביש המוביל לחלקה זו, ניתן לבנות אותה בצפיפות של 12 יחידות דיור לדונם; לפיכך, העלות של דונם אחד תהיה, למשל, 100,000 דולר. מצד שני, אם לאתר זה אין גישה לשירותים ציבוריים, השימוש בו יוגבל לבניית בתים צמודי קרקע על מגרשים של דונם אחד, ועלות הקרקע תהיה 10 אלף דולר לדונם. המשמעות היא שמר X זוכה או מפסיד 9 מיליון דולר תלוי אם התוכנית המשולבת העירונית כוללת מים ותברואה לאתרו.אפשר לדמיין בקלות דוגמאות דומות בהן הערך הפוטנציאלי של קרקע תלוי ביעוד, הרחבת רחוב, פיתוח קרקעות, בניית ממשלה, אמצעי בקרת שיטפון וכו ' גם מי שאין לו נדל ן מלבד ביתו עשוי לחוש, ובצדק רב, שיש לו אינטרסים כלכליים משמעותיים בהחלטות תכנוניות. עבור אזרחים רבים, המקור המשמעותי היחיד להון עצמי אינו חשבון בנק או מניות, אלא ההכנסה הפוטנציאלית ממכירת בית. לכן, החלטות תכנון המשפיעות על ערכי הנכס חיוניות עבור בעלי בתים.
6. סוגיות תכנון יכולות להיות קשורות קשר הדוק לארנונה. מיסוי מקרקעין הוא אחד ממקורות ההכנסה העיקריים של ממשלות מקומיות כמו גם של מוסדות חינוך ציבוריים. החלטות תכנון המשפיעות על פיתוח שטח משפיעות גם על בסיס המס שלו. הם משפיעים על הארנונה שתושבים מקומיים צריכים לשלם, וככל הנראה מדובר בסכומים משמעותיים. בשנת 2013 סך ההכנסות מארנונה בארצות הברית עמד על 488 מיליארד דולר, או קצת יותר מ -1,500 דולר לנפש. גובה מיסי הנדל ן מעסיק את הציבור כבר שנים רבות. עדות לכך היא פקודה 13 בקליפורניה וחוקים דומים במדינות אחרות שקובעות ארנונה מקסימאלית.
מתכננים וסמכות
בעיקרון המתכננים משמשים כיועצים. למתכנן עצמו אין סמכות ליזום שינויים בעיר או ברובע: להקצות כספי תקציב, להעביר חוקים, לסכם חוזים או לזרות רכוש. כאשר למתכננים יש סמכות חוקית מסוימת (למשל, ביחס לשליטה בשימוש בקרקע), סמכות זו ניתנת - ובמידת הצורך נלקחת - על ידי המחוקק המתאים. לפיכך, מידת ההשפעה של המתכנן תלויה ביכולתו לנסח את נקודת מבטו, להגיע להסכמה ולמצוא בעלי ברית בקרב בעלי הסמכות הדרושה.
תוכנית היא חזון העתיד. המתכנן משפיע על האירועים במידה שהוא יכול להפוך את החזון הזה לכללי. בשנים הראשונות של התכנון, כפי שציינו בקשר לתוכנית שיקגו, ההנחה הייתה כי המתכנן מפתח באופן עצמאי את כל התוכנית (למעט פרטים מסוימים). באותן שנים תפקידו של המתכנן היה "למכור" את רעיונותיו לחברה ולממסד הפוליטי המקומי. ברנהאם ושותפיו יישמו את תוכנית זו בשיקגו בהצלחה רבה.
תפיסה מודרנית יותר היא שתוכניות טובות מגיעות מהחברה עצמה. מנקודת מבט זו, תפקידו המתאים של המתכנן הוא להקל על תהליך התכנון ולתת שיקול דעת של מומחים, במקום לפתח את התוכנית כולה בשלמותה. ישנם מספר טיעונים בעד גישה מודרנית לתכנון. ראשית, הוא נמנע מאליטיזם. למתכנן יש כישורים מסוימים שאין לאזרח הממוצע, אך אין זה אומר שהוא חכם יותר מאחרים. שנית, המתכנן (וכל אדם או קבוצת אנשים אחרים) אינם יכולים להבין היטב ומדויקת את האינטרסים של האוכלוסייה כולה. איש מלבד עצמנו אינו יודע את צרכינו והעדפותינו האמיתיות. אם זה המקרה, האינטרסים של האזרחים יכולים להיות מיוצגים באופן מלא רק אם הם מעורבים בתהליך התכנון בשלב מוקדם. שלישית, ניתן לטעון שתכנית שנוצרה עם השתתפות אזרחית משמעותית, עשויה להתגשם יותר מאשר תוכנית מאותה איכות שפותחה אך ורק על ידי מומחים.ההשתתפות בתהליך התכנון עצמו מודיעה לאזרח על פרטי התוכנית. אם אזרחים מקדישים את זמנם ומרצם לתוכנית, הם יתמכו בה יותר. חלק מה"תכנית שלהם "תהפוך ל"תוכנית שלנו". עם זאת, ישנם גם כמה טענות נגד. אפרט אותם למטה.
המתכננים כיום רואים את מעורבותם בפוליטיקה בצורה שונה מאוד ממה שהיו לפני כמה עשורים. בשנות העשרים והשלושים של המאה העשרים נהוג היה להפריד בין תהליך התכנון לפוליטיקה ולהיות פוליטיקה "מעל". המתכנן דיווח אך ורק למועצת התכנון "הלא פוליטית". עם הזמן התברר כי בידוד המתכנן מהפוליטיקה הופך אותו ליעיל פחות מכיוון שההחלטות מתקבלות בתחום הפוליטיקה. בנוסף התברר כי המונח "לא פוליטי" מטעה. לדוגמא, שילוב קבוצת אזרחים משפיעים במועצה ציבורית הוא למעשה החלטה פוליטית. קבוצה של אזרחים פחות חזקים עשויה להעניק למתכננים מערכת הוראות שונה מאוד. למעשה, אף אחד לא נמצא מחוץ לפוליטיקה, כי לכל אחד יש את האינטרסים והערכים שלו, וזה המהות של הפוליטיקה.
התפיסה לפיה יש להפריד בין תהליך התכנון לפוליטיקה נולדה במהלך התנועה לרפורמה בשלטון העירוני בסוף המאה ה -19 ובתחילת המאה העשרים. באותה תקופה עבר הכוח הביצועי בערים רבות ממבנים לשעבר כמו אולם תמני בניו יורק לעובדי מדינה, ובמקומות מסוימים למנהלים מקצועיים שלא היו חלק מאף מפלגה פוליטית. בערים מסוימות, הרפורמה המנהלית הובילה למבנה ממשל חדש: ראש העיר הנבחר ממלא תפקיד טקסי ברובו, בעוד שהאחריות והסמכות האמיתית מוטלות על מנהל העיר שנשכר על ידי המחוקק. תומכי הרפורמה סברו כי פוליטיקה היא פעילות מלוכלכת ולעתים קרובות מושחתת, וככל שהיא משפיעה על התכנון פחות טוב יותר. התפיסה המודרנית של אותם אירועים היא שתנועת הרפורמה הייתה במידה מסוימת ניצחון של מעמד הביניים העשיר על מבנים שייצגו את האינטרסים של מעמד הפועלים והמהגרים שזה עתה הגיעו. במילים פשוטות, הרפורמה לא הייתה חריג כל כך לפוליטיקה אלא חלוקה מחדש של הכוח הפוליטי.
הפרדת כוחות
הסביבה בה פועל המתכנן מאופיינת בשילוב של כוח פוליטי, כלכלי ומשפטי. זה חל על כל מתכנן בכל מדינה שהיא, אלא על ארצות הברית בפרט. החוקה האמריקאית נוצרה כדי להגביל את כוח השלטון - לא רק כדי להגן על האומה כולה מפני עריצות, אלא גם כדי להגן על מיעוטים מפני "עריצות הרוב". ברור שהמערכת לא נוצרה כדי להקל על פעולה ממשלתית מהירה ונחרצת. הכוח הפוליטי בארצות הברית מחולק ברמות רבות. ראשית, הוא מופץ בין רמות שונות ברשות המבצעת. ממשלות מקומיות וממלכתיות חזקות הרבה יותר בהתנהלותן עם השלטון הלאומי מאשר ברוב הדמוקרטיות האחרות בעולם המערבי, כמו צרפת או בריטניה. ככלל, ממשלות מקומיות וממלכתיות מקבלות הרבה יותר מהכנסות עצמן מאשר ממשלות דומות במדינות אחרות. חוזק פיננסי ואוטונומיה פוליטית שזורים זה בזה. בארצות הברית, האוטונומיה הביצועית ברמה הממלכתית והמקומית נשענת על החוקה, שכפי שהתכוונו מחבריה, מגבילה בחריפות את סמכויות הממשלה הפדרלית: התנגדות לריכוז הכוח היא מסורת פוליטית אמריקאית ארוכת שנים.
שנית, קיימת ההפרדה כביכול בין ענפי השלטון: ביצועי, חקיקתי ושיפוטי.חלוקה זו חוזרת לייסוד מדינתנו ולכוונתם של מחברי החוקה לרסן את הכוח העליון, ולבנות אותה כך שההשפעה של כל ענף ממשלתי תתאזן בהשפעת שני האחרים. התכנון הוא באחריות הממשלה והוא בבירור פונקציה של הרשות המבצעת. עם זאת, נדרש מימון בכדי להחיות כמעט את כל התוכניות. קביעת גובה המסים והקצאת הכספים הם תפקידי המחוקק. סמכויות הביצוע והחקיקה מוגבלות כמובן לרשות השיפוטית. שופטים ברמה הפדרלית מועמדים על ידי הרשות המבצעת ומאושרים על ידי המחוקקים. ברמה הממלכתית והמקומית, מנגנון הקמת מערכת המשפט בנוי בצורה שונה: בחלק מהמקרים, השופטים ממונים על פי המודל הפדרלי, ובאחרים הם נבחרים.
בנוסף לחלוקת הכוח לביצוע, לחקיקה ולשיפוט, ניתן לחלק את הכוח המקומי מבחינה מינהלית. צבירה עירונית, שהיא ישות כלכלית וחברתית אחת, ניתנת לחלוקה לעשרות ואף מאות תחומי שיפוט. במקביל למחוזות המינהליים, יתכנו מחוזות שונים אשר להנהגתם סמכויות ואחריות מבצעת מסוימת. לדוגמא, לרוב מחוזות בתי הספר בכוחם להטיל מיסים, ובמקרים מסוימים להרחיק רכוש. במדינות רבות, מועצת המחוז נבחרת ישירות על ידי תושבי המחוז, אשר בתורם בוחר את המפקח המחוזי. לפיכך, המבנה המינהלי השולט בבתי הספר מקביל למבנה השלטון המקומי ואינו חלק ממנו. עם זאת, שני המבנים גובים מיסים על אותה אוכלוסייה, הם בעלי הסמכות לקבל החלטות על שימוש בקרקע, להנפיק חוב ולהשקיע הון. רשויות אחרות, למשל, האחראיות על אספקת מים, ביוב או תחבורה, יכולות להיות מסודרות בצורה דומה.
לארצות הברית יש מסורת חזקה של כבוד לזכויות קניין פרטיות. בלתי נמנע סכסוך משפטי בין המדינה לבעלי הנכסים. גבולות זכויות אלה נקבעים בסופו של דבר על ידי מערכת המשפט. בנוסף, כפי שכבר ציינו, בתי המשפט משמשים לעיתים קרובות כשומרי זכויות פרטיים וככאלה הם עשויים לדרוש פעולות מסוימות מגורמי ממשל אחרים. אולי הדוגמה המפורסמת ביותר היא המאבק המופקד על ידי שיפוט נגד הפרדה גזעית בבתי ספר, אך ניתן להביא דוגמאות אחרות. לדוגמא, פרשנות בית המשפט לחוק האמריקנים עם מוגבלות (ADA) 1992 מגדירה בבירור את האחריות של הממשלה העירונית בתחום זה ואת כמות הכספים שיש להקצות לתמיכה באנשים עם מוגבלות.
כוח בתחום הלא-ממשלתי מופץ גם מאוד. כמצביעים, האזרחים הם מקור הכוח. אך אנשים יכולים גם ליצור קבוצות השפעה. וכל מתכנן שעובד בעיר בה חלק גדול מבנייני המגורים נמצאים בבעלות פרטית, נתקל בהם במהירות. בערים רבות לאיגודים המקצועיים יש כוח רב. דוגמא נוספת היא ארגוני סביבה כמו מועדון סיירה או חברות שימור מקומיות. גם בעלי נכסים גדולים - אדמות לא מפותחות וגם מבנים - מפעילים כוח מסוים, וכך גם המעסיקים המקומיים. פעילויות תכנון, השקעה ובנייה של שטחי קרקע קשורות זו בזו מאוד. לכן, עובדים בענף הבנייה - הן מנהלים והן עובדים רגילים - הם לרוב השחקנים העיקריים בקבלת החלטות ובפתרון סוגיות תכנון שנויות במחלוקת.
בנוסף לעובדה שאזרחים משתתפים בתהליך התכנון באופן פרטני או כנציגים של קבוצות ספציפיות, המתכננים עצמם מארגנים השתתפות אזרחית מסוימת; בין השאר כדי לעסוק בציבור בתכנון, אך גם משום שהוא נדרש לעתים קרובות על פי החוק. רוב הסובסידיות הפדרליות נועדו להקמת כבישים מהירים, מערכות מים ותברואה, פרויקטים של פיתוח כלכלי מקומי וכדומה. מוקצה רק אם הדרישה להשתתפות אזרחים מאורגנת מולאה מראש. דרישות כאלה אינן פורמליות ריקה. למעשה, הם מיושמים ללא לחץ חיצוני, מכיוון שמתכננים ופקידי העירייה מודעים היטב לכך שאם מתעלמים מדרישות אלה, ניתן יהיה לסגור את הפרויקט מסיבות פרוצדורליות הקבועות בחקיקה המענשת אי עמידה בדרישות הפדרליות להשתתפות אזרחים.
מתכננים רבים מקבלים בסופו של דבר את הרעיון של השתתפות אזרח בתהליך התכנון, אך זה יכול להיות מתסכל. מתכנן שיש לו חזון משותף לעיר עשוי להתייאש מהשתתפותם של אזרחים, שמרוכזים בעיקר בנעשה באזור ביתם ואינם מתעניינים במיוחד ב"תמונה הגדולה ". ניסיונם של מתכננים רבים מלמד כי אזרחים להוטים להשתתף בדיונים על נושאים סביב ביתם, אך בדרך כלל קשה מאוד לשתף אותם בדיונים בקנה מידה גדול יותר, כמו תכנון אזורי. באופן מסוים, החזון של אנשים מקומיים מציית לכלל הפרספקטיבה הישירה בציור: אובייקטים הממוקמים קרוב יותר לצופה נראים הרבה יותר גדולים מאובייקטים באותו גודל במרחק. לכן, כמתכנן בעל אינטרס פעיל בהשתתפות אזרחית, אתה יכול להתייאש אם שיקול דעתך המקצועי, אולי נולד משעות של לימוד סיטואציה מסוימת, יוסט מכיוון שהוא נוגד את השקפות האזרחים (או הפוליטיקאים). כמובן שכלכלן, אנליסט ניהולי או כל מומחה אחר חווה רגשות דומים בעת מתן ייעוץ במצב פוליטי נתון.
זו עובדה מהותית של החיים הפוליטיים: קל יותר לגייס את הציבור למחאה מאשר להביע תמיכה. לכן, לעתים קרובות המצב מתפתח בצורה כזו שיש קבוצות שמוכנות להתנגד לתהליך, אך אין קבוצה אחת שיכולה לתרום לו. ההתנגדות הציבורית שמה קץ ליוזמות רבות של המתכננים. לכל אזרח יש אפשרות להביע את דעתו, ובמובן זה, השתתפות אזרחית היא דמוקרטית. עם זאת, זה לא תמיד משקף את דעת הקהל באותה המידה שהיא נראית במבט ראשון. תנועות אזרחיות וקבוצות השפעה הן ספונטניות ועשויות לשקף את דעותיהם של חלק קטן מאוד מהאוכלוסייה, אך ממשלות מקומיות לעיתים קרובות נכנעות ללחץ של מיעוט רועש ומהודק. כאשר בעלי בתים עשירים רומסים את הרעיונות של מתכנן אידיאליסטי צעיר בנוגע לבניית דיור בר השגה בדיונים ציבוריים, הוא עשוי להיות חכם ופסימי יותר ומעתה יהיו לו רגשות מעורבים לגבי היתרונות של מה שמכונה שלטון עממי.
האדם המשפיע ביותר על עיצוב המטרופולין בניו יורק היה ללא ספק רוברט מוזס. הקריירה שלו החלה עם שחר המאה ה -20, הרבה לפני עידן השתתפות האזרחים בתהליך התכנון. הוא היה אדון מבריק ומלא רעיונות למניפולציה פוליטית, בטוח בצדקתו. בצעירותו הוא היה גם אידיאליסט. הוא נשא ברוב האחריות על בניית כבישים מהירים, בניית גשרים, יצירת פארקים, בניית מתקנים עירוניים שונים והשמדת בנייני מגורים רבים וחברות קטנות על מנת לפנות את הדרך לפרויקטים שלו.לא היה לו עניין רב במה שהציבור רצה והונחה יותר על ידי הרעיונות שלו לגבי הדרוש. הוא עורר עונג מדהים ושנאה בוערת. לא קל להעריך את השפעתה על כל ניו יורק וסביבתה, משום שקשה אפילו לדמיין מה הם יכולים להיות אם משה לא היה שם. כל מה שאפשר לומר במידה מסוימת של וודאות - במקרה זה הם יהפכו להיות שונים לחלוטין.
בפריס במאה ה -19 היה רוברט מוזס משלה בשם הברון האוסמן. גם הוא היה רעב כוח ואיתן ללא עוררין; וגם האפשרויות שלו היו נהדרות. טיילו במרכז התיירות של פריז וקשה להכחיש: הוא מעוצב להפליא ותוכלו לבלות שם את זמנכם הפנוי. אבל, כמובן, אם היית אחד מאלפי הפריזאים העניים שנזרקים לרחובות מכיוון שהוסמן סחף שכונות שלמות מעל פני האדמה בכדי להחיות את רעיונותיו, היית חושב על האיש הזה אחרת. כך או כך, לא היה אכפת לו מדעתך וכנראה מרווחתך.
אך ללא קשר לדעתם של המתכננים בדבר השתתפות אזרחים (ניסיונו של המחבר מראה שרוב המתכננים הם אמביוולנטיים לגביו), לא ניתן להזניח נושא זה. הימים שבהם אזרחים נאנחו כבר מזמן: "אי אפשר להילחם עם לשכת ראש העיר!" - והתפטרו מהבלתי נמנע. עושר האזרחים ורמות ההשכלה גדלו עם עשרות השנים, הם פחות מכבדים את הרשויות וככל הנראה ספקנים יותר כלפי הממסד. הם לא מתכוונים לעמוד מהצד ולשבת מאחור. הזמנים של מוזס ואוסמן חלפו מזמן.
המתכנן כמעט ולא נפגש עם הסכמה כללית בנושא כלשהו. לעיתים קרובות יש הזדמנות להגיע לפשרה ולמצוא עמדה שמתאימה לרוב, אך לעתים רחוקות מאוד כל בעלי העניין מוכנים להסכים בדעותיהם לגבי בעיה ציבורית. כאשר ההצעות מוגשות במונחים כלליים, לעתים קרובות הם מקבלים יותר אישור מאשר כאשר הם מתוארים בפירוט. לדוגמא, כולנו תומכים ברמה גבוהה של שמירה על איכות הסביבה, אך בכל הקשור לסגירת מפעל מסוים, מתברר במהירות כי רווחה סביבתית עבור חלקם מביאה אבטלה לאחרים. תכנון, כמו פוליטיקה, נוגע במידה רבה לאמנות הפשרה.
