בפורום העירוני של מוסקבה 2013 הוצג מחקר גדול "ארכיאולוגיה של הפריפריה", המוקדש לפיתוח הפריפריה במוסקבה. בין החומרים במדור הפוליטיקה בסדרת ספריית סופרפארק, פורסם מאמר שהכין אלכסנדר לוז'קין הבוחן את עקרונות התכנון הטריטוריאלי המודרני רב-מפלסי וניסיון מעשי בפיתוח תוכנית מתאר אסטרטגית ותוכנית כללית בפרם. ברשות המחבר ובעלי זכויות היוצרים, אנו מפרסמים חלק זה של המחקר.
בין מסמכי התכנון הטריטוריאליים שפותחו בהתאם לקוד התכנון העירוני, התוכניות המתארות של מחוזות עירוניים הן החשובות ביותר, שכן הן צריכות לקבוע את מאפייני ההתפתחות של הערים הגדולות ביותר שנבנות באופן פעיל כיום. צריך, אבל לא להגדיר. כמעט כל הערים הרוסיות עם אוכלוסייה של למעלה מ 500 אלף איש במהלך שנות האלפיים. פיתח או עודכן תוכניות מתאר קיימות. עם זאת, אני לא יכול למנות אף אחת מהן כאשר תוכניות אב באמת ישמשו בסיס אמיתי לבניית תכניות אסטרטגיות ותוכניות פיתוח ספציפיות.
הסיבה לכך היא מספר סיבות:
אם בתקופה הסובייטית בוצע תכנון כללי בעיקר במטרה לקבוע את מיקומם של כוחות יצרניים, כיום משימה זו נעדרת; המטרות של פיתוח תוכניות מתאר מוגדרות, ככלל, במעורפל. ברוב המקרים תוכניות אב של שנות האלפיים. פותחו כמוצרי הפגנה פיקטיביים שנועדו לפתור את בעיית הזמינות הפורמלית שלהם, כמסמכים, שבלעדיהם הרשויות יוגבלו בזכות להשליך קרקעות. במקרים אחרים, תוכניות מתאר פותחו לטובת פיתוח מתחם הבנייה ומטרתן העיקרית (שלא תמיד נקראת) הייתה זיהוי אתרי השקעות לפיתוח מגורים המוני. (איור 1)
- חוסר הגדרת יעדים (או הגדרת יעדים חד צדדית) אינו מאפשר להגדיר נכון משימות פיתוח, אסטרטגיות, רצף ("מפות דרכים") ליישום המשימות.
- תוכניות מתאר אינן מספקות תמונה מאוזנת של הפיתוח: סיכויי הפיתוח המוצעים אינם קשורים ליכולות העיר להקמת תשתיות חברתיות, הנדסיות, תחבורות ואינן קשורות לתקציב העיר ולהשקעות אמיתיות. לדוגמה, התוכנית הכללית של נובוסיבירסק (2007) מכילה תוכניות לבנייה בשנים 2008-2030. יותר מ -700 ק"מ של כבישים ראשיים ויותר מ -40 תחנות מטרו, וזה ממש לא מציאותי מבחינת התקציבים הקיימים. אך החלטות כאלה מבחינת תחבורה קובעות מראש את האפשרות להתפתחות צפיפות גבוהה רב-קומתית באזורי הפריפריה של העיר, שצריכה להיות מוגשת באמצעות התחבורה ההיפותטית הזו. ופתרונות "פנטסטיים" אלה מתורגמים לפרויקטים של תכנון ופרויקטים של פיתוח, אשר בהכרח יובילו לבעיות תחבורה בלתי פתירות בעתיד הקרוב.
- תכנון "מוגזם" מוביל לחוסר תכנון: העירייה עומדת כל העת בפני הבחירה אילו מהאובייקטים המוצעים על ידי התב"ע חשובים יותר עבורה.
- בתכניות האב, אופקי התכנון מעורבים, אין שלבים, רצף, סדרי עדיפויות. אין הפרדה בין תכנון לטווח הארוך, לטווח הבינוני לטווח הקצר ולשימוש במכשירים מתאימים לכל רמה.ככלל, פותחת תוכנית כללית לתקופה של 20-30 שנה, אולם אי התאמה בין אפשרויות תקציביות והשקעה אמיתיות מובילה לכך שההחלטות מתקבלות במהלך התוכנית הכללית, שניתן ליישם אותה. רק בעתיד הרחוק. במקביל, מתוכננות ונבנות תשתית כיום לפתרונות "עתידיים" כאלה. לפיכך, משאבי התקציב וההשקעה המוגבלים כבר מושקעים בצורה לא יעילה.
- למפתחים אין מושג רב על מנגנוני ניהול העיר המודרניים הקיימים ברוסיה ואינם מכירים את שיטות הניהול הטובות בעולם.
- העיר מוגבלת ביכולת לבחור באסטרטגיית התפתחותה, מעצבת תוכנית המתאר, שכן בחירתה מוגבלת במסגרת החוק על רכש ציבורי (94-FZ; מאז 2014 - החוק הפדרלי על המדינה מערכת חוזים), אשר מניחה את מחיר ותנאי הביצוע של החוזה כקריטריונים לבחירה העיקרית …
- יחד עם זאת, העיר, כלקוחה, בדרך כלל לא מבינה היטב מה היא צריכה מהתכנית הכללית, וככלל אינה מסוגלת לבצע משימה איכותית. היחסים בין היזם לעירייה הם ברוב המקרים רשמיים בצורה נוקשה וללקוח יש מעט הזדמנויות להשפיע על תהליך התכנון ועל התוצאה.
- האידיאולוגיה של תכנון עירוני, המוצהרת על ידי מרבית המתכננים העירוניים הרוסים, מתבססת על אלה שהושאלו מהמערב בשנות החמישים והשישים. גישות פונקציונליסטיות, שבאו לידי ביטוי במיוחד באמנת אתונה, המוכרות כיום בעולם כמיושנות ללא תקנה.
- בתכניות האב (ומסמכי התכנון העירוני ברוסיה כולה), ההרחבה המשפטית וההבנה של תפקידם ומקומם של המכשירים המשפטיים של הרגולציה העירונית הם חלשים ביותר.
החקיקה הרוסית אינה מחייבת פיתוח חובה של מסמכים אסטרטגיים לפיתוח טריטוריאלי. עם זאת, המעבר מתוכנית דו-מפלסית (תכנית מתאר) לתוכנית דו-מפלסית (תכנית מתאר אסטרטגית + תכנית מתאר) של תכנון טריטוריאלי של ערים נראה בלתי נמנע אם אנו מניחים שתכנית המתאר צריכה להפוך ממסמך הפגנה פיקטיבי או ממסמך. מסמך הפותר את המשימות של עסק הבנייה לכדי פתרונות כלים לבעיות עירוניות.
לראשונה ברוסיה, מודל כזה יושם בקישור תוכנית אב אסטרטגית - תוכנית כללית של פרם, שפותחה בשנים 2008-2010 על ידי הלשכה ההולנדית KCAP והלשכה העירונית לפרם פרויקטים עירוניים. גם תכנית המתאר וגם תכנית המתאר הם בעת ובעונה אחת רק חלק מכלי הניהול התכנון, הרגולציה והפיתוח הנרחבים העומדים לרשות העירייה (איור 2).
במודל התכנון המרחבי דו-שכבתי, תוכנית האב האסטרטגית (או אסטרטגיית הפיתוח המרחבי) של העיר:
- קובע את המטרות והיעדים של מדיניות התכנון העירוני בשילוב עם המדיניות החברתית-כלכלית של העיר;
- אינו פרויקט, אלא תחזית יעד. תוכנית האב האסטרטגית אינה מסמך תכנון טריטוריאלי, אלא הסכם פוליטי;
- נותן ראייה כללית של כיווני טרנספורמציה של העיר בעתיד רחוק למדי;
- מכיל יעדים לשינויים ואסטרטגיות ושיטות להשגתם;
- מתקבל ממשאבים אמיתיים ולא היפותטיים ליישומה.
-
אינו מחליף את תוכנית האב. תוכנית האב (כמו גם תקני התכנון העירוני, תקנות ה- PZZ, תכנון פרויקטים, תכניות יעד וכדומה) היא כלי ליישום תוכנית האב האסטרטגית. תוכנית האב מפרטת ומבהירה, בהתאם למשאבים הקיימים, את השלבים הראשונים 2-3 של יישום תוכנית האב
(איור 3);
ניתן להתאים לאחר השלמת כל אחד משלבי היישום שלו
ניתן להציג את תוכנית האב האסטרטגית כאל חזון של העיר העתידית באופק התכנון שאנו, באופן עקרוני, מסוגלים לראות.זהו מערך יעדים ומפת דרכים אידיאלי למדי להשגתם. מטבע הדברים, גם ראיית היעדים וגם המנגנונים להשגתם צריכים להשתנות ככל שאנו מתקרבים אליהם.
תוכנית האב במודל כזה הופכת לתוכנית של שניים או שלושה צעדים ראשונים למטרה. מידת ההרחבה של צעדים אלה צריכה להיות שונה. השלב הראשון (4-8 שנים) צריך להכיל קבוצה של פעילויות ספציפיות הקשורות זו בזו, הקשורה גם לתכנון תקציבי ארוך טווח. חלק זה של התוכנית הכללית הוא הכפוף לאישור והצעדים שנקבעו בה באים לידי ביטוי מאוחר יותר בתוכניות של הגופים הפונקציונליים של הנהלת העיר. תכנון ברמה זו הוא מרשם בעיקר ודורש מנגנוני אכיפה של בנייה. תכנון השלבים הבאים הוא בעיקר מנבא ומצביע, ומפרטם מתבצע בסוף היישום של השלב הראשון. לפיכך, התוכנית הכללית ממסמך שפותח אחת ל 20-30 שנה, המגדירה באופן רשמי תוכניות לפיתוח העיר, אך למעשה מתעלמים ממנה, הופכת למסמך ממומש באופן קבוע (כל 4-8 שנים) שהוא למעשה ניתן להפעלה.
על פי מודל זה פותחה התוכנית הכללית של פרם, בה נקבע משך השלב הראשון על 6 שנים, השני - 7-12 שנים. החידוש בתכנית הכללית של פרם היה דחיית ייעוד פונקציונלי ברוח אמנת אתונה, כאשר מונחת חלוקת שטחי העיר לאזורים ציבוריים ועסקיים, מגורים, תעשייה ומחסן ובילוי. בתוכנית הכללית של פרם, במפת הייעוד הפונקציונלית, מוצגים שטחי הקצבה סטנדרטיים, שלכל אחד מהם נקבעים פרמטרי פיתוח, המקושרים הדדית למודל פרמטרי. זה מאפשר, במידת הצורך, להעריך את ההשלכות של הצעות מסוימות לפיתוח שטחים או החלטות ניהול. אז, בספטמבר 2013, הערכה הלשכה לפרויקטים עירוניים (A. V. Golovin) הצעות לתיקונים לתכנית הכללית של פרם, כולל הצעות קבוצת PIK לפיתוח השטח של שדה התעופה בכרבקה לשעבר. הניתוח הראה כי פיתוח שטח זה יביא להגדלת התחייבויות העירייה להקמת תשתיות חברתיות ותחבורה ב -15 מיליארד רובל. תוך שימוש במודל "המסורתי" של תכנון כללי, הערכה כזו תתאפשר רק לאחר פיתוח פרויקט מפורט של תכנון השטח.
מודל התכנון הטריטוריאלי דו-שכבתי אינו סותר את החקיקה הנוכחית, אולם בפרם עלו שאלות בנוגע לחוקיות פיתוח תוכנית המתאר האסטרטגית על ידי העירייה. למרות שכיום קוד התכנון העירוני קובע כי על פיתוח מסמכי תכנון טריטוריאלי להתבסס על אסטרטגיות פיתוח, אנו מדברים על תוכניות לפיתוח חברתי-כלכלי של אזורים ועיריות, כמו גם על אסטרטגיות של מגזרים בודדים במשק. נראה שכדאי לכלול ברשימה זו (אולי כבסיס העיקרי לתכנון כללי) ואסטרטגיות פיתוח מרחבי על מנת להימנע מגישות רשמיות לעיצוב ומהבעיות שכתבתי עליהן לעיל.
החומרים של תוכנית האב האסטרטגית פרם זמינים באתר www.permgenplan.ru.
